工程總承包模式是國際通行的工程建設項目組織實施方式。《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的正式施行，明確了工程總承包項目發(fā)包、承包的條件和要求。目前，從各地推進工程總承包模式的情況來看，不平衡現(xiàn)象依然存在，具體實踐中仍然面臨著很多難題。

“《管理辦法》的出臺，為工程總承包規(guī)范化落地實踐提供了遵循。”中建政研圓夢商學院首席專家、副院長吳建金表示，“但工程總承包模式要落地生根，仍有很長的路要走。”

工程總承包模式推進工作

存在地區(qū)不平衡現(xiàn)象

吳建金認為，《管理辦法》正式施行以來，各地的反應總體來說是積極的。

部分地區(qū)大力推進。這些地區(qū)不僅將推進工程總承包模式作為重點工作來抓，而且對《管理辦法》作了細化，制定了具體目標。例如，四川省印發(fā)文件，從操作層面對有爭議的焦點問題進行了明確，并將154家企業(yè)列為工程總承包試點單位。江蘇省發(fā)布征求意見稿，提出了“至2025年，培育發(fā)展具有工程總承包能力的單位超過200家以上，培養(yǎng)具有工程總承包管理能力和水平的項目經理1萬名以上”的目標。 

少數(shù)地區(qū)制定了過渡性政策。吉林省發(fā)布文件，提出“鑒于我省目前雙資質企業(yè)較少，為培育工程總承包企業(yè)發(fā)展，在2023年6月30日之前，建設單位也可根據項目情況和項目特點，選擇具有甲級設計資質并在上一年度信用綜合評價中獲得AAA等級的設計企業(yè)；具有特、一級施工總承包資質并在上一年度信用綜合評價中獲得優(yōu)良等級的施工總承包企業(yè)從事工程總承包；木結構公共建筑可采用設計為龍頭的工程總承包模式。”吳建金稱，中西部地區(qū)部分省份同時擁有房屋建筑工程施工總承包特級資質和設計甲級資質的企業(yè)數(shù)量較少，制定過渡性政策是尊重現(xiàn)實的做法。

一些地區(qū)尚未給出具體指導意見。由于符合工程總承包資質的企業(yè)比較少，再加上企業(yè)技術能力達不到要求，某些地區(qū)只是將《管理辦法》進行下發(fā)，尚未找到培育當?shù)毓こ炭偝邪髽I(yè)發(fā)展的好思路。

吳建金分析稱，各地的工程總承包推進工作進度不同，主要是因為我國建筑業(yè)發(fā)展不平衡、部分地區(qū)對工程總承包認知不足。經濟實力較雄厚的地區(qū)積極性明顯強于經濟實力較弱的地區(qū)，而從承、發(fā)包角度看，總承包方的積極性要大于發(fā)包方。

運作不規(guī)范

是當前面臨的最大難題

工程總承包模式的主要特征是“設計采購施工一體化”，因此要求工程建設的系統(tǒng)性和整體性。而目前，由于國內涉及工程總承包模式的法律法規(guī)相對滯后，建設各方主體的觀念和思維一時間也難以改變，工程總承包模式在實踐中出現(xiàn)了不規(guī)范問題。

經過調研，吳建金發(fā)現(xiàn)，很多工程總承包模式項目在推進中存在運作不規(guī)范問題。他舉例說，有些政府投資項目在可行性研究報告完成后便開始招標。而《管理辦法》規(guī)定，對于政府投資項目，“原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包”；對于按規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，“應當在完成相應的投資決策審批后進行工程總承包項目發(fā)包”。

吳建金說，建設各方主體必須明白這一規(guī)定背后蘊含的邏輯關系：一方面，該規(guī)定是為了符合《政府投資條例》中關于“投資概算實施階段的約束不能超過投資估算”的要求，以保證項目合規(guī)；另一方面，在施工總承包模式下，工程項目建設各階段條塊分割，導致設計和施工企業(yè)無法從整體上有效掌控項目成本，只有鎖定總造價，才能啟動項目建設。

不按程序操作，必然導致后期存在工期風險和成本失控問題，最終出現(xiàn)“扯皮”現(xiàn)象。吳建金說，有些地區(qū)，企業(yè)簽訂了工程總承包合同，但實際運行時采用的依然是施工總承包管理模式，設計和施工是“兩張皮”，失去了推行工程總承包模式的本意。實行工程總承包模式，一定要以一體化項目團隊的集體決策為主導，通過設計采購施工的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，達到提高建設效率的目的。

推動工程總承包模式

發(fā)展的三點建議

吳建金認為，要推動工程總承包模式健康發(fā)展，法律法規(guī)的修訂、政府的大力推動、行業(yè)企業(yè)的規(guī)范化操作既是基礎也是關鍵。而針對當前現(xiàn)狀，他給出了幾點建議。

一是分情況采用工程總承包模式。吳建金認為，我國工程總承包模式應用較廣、收益較好的領域多集中在工業(yè)類項目。而房屋建筑和市政工程領域的共建項目因為存在差異化、非標準化等情況，工程總承包商難以對工期、投資等進行有效控制。適合采用工程總承包模式的項目，要求技術成熟、風險可控、工作界面清晰、容易估算且沒有大量地下結構，否則不建議采用工程總承包模式。

二是推行工程總承包模式過程中，應該給中小企業(yè)發(fā)展機會。在吳建金看來，隨著工程總承包模式的推行，具有工程總承包資質的企業(yè)在市場中有較大優(yōu)勢。法律法規(guī)應當明確，項目中符合一、二級資質類的工程可以分包給具有相應施工總承包資質的企業(yè)施工，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

三是建議減少用聯(lián)合體形式參與工程總承包項目。吳建金說，工程總承包模式的優(yōu)越性建立在“責任主體單一”這一基礎上，采用聯(lián)合體形式，既不能滿足“責任主體單一”的要求，也不能實現(xiàn)“設計采購施工深度融合”的要求。吳建金建議，聯(lián)合體形式只能作為過渡性辦法，在具有工程總承包資質企業(yè)較少的地區(qū)短期推行。

來源：中國建設報    作者：宋 健