近年來基建領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)出新的概念，有些是政策推動，有些是實(shí)踐中自發(fā)形成，這些概念既前后衍變又相互交疊，讓人眼花繚亂、難以分辨，概念的混淆很容易導(dǎo)致適用政策法規(guī)錯誤，引發(fā)合規(guī)風(fēng)險。筆者試圖從頭梳理一遍這些錯綜復(fù)雜的概念，理清每一種概念的內(nèi)涵的使用的政策法規(guī)，以期能為從業(yè)者提供參考。

首先在整體上對這些概念進(jìn)行一下大致的分類和定位，主要分為兩個大類：

第一類、片區(qū)開發(fā)：主要是指擴(kuò)大增量的區(qū)域系統(tǒng)性開發(fā)、改造、投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，例如工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、旅游綜合體等，也包括舊城改造，因此從某種意義上來說片區(qū)開發(fā)的范疇與城市更新有重合，內(nèi)涵大于城市更新。

第二類、城市更新：主要是指提質(zhì)存量的區(qū)域系統(tǒng)性開發(fā)、改造、投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。城市更新與三舊改造、棚改、老舊小區(qū)改造這三個概念關(guān)系更密切，可以歸入一個大類。三舊改造中的“舊城鎮(zhèn)”改造有重合；城市更新的范疇包含了老舊小區(qū)改造；棚改與城市更新在政策推進(jìn)上前后接替，決策層先推動的棚改，2021年后棚改任務(wù)接近尾聲，又重點(diǎn)推進(jìn)城市更新。

一、片區(qū)開發(fā)

要講清片區(qū)開發(fā)，必須從片區(qū)開發(fā)這個概念逐漸形成的過程入手，片區(qū)開發(fā)不是任何一個政策或法規(guī)文件定義的名詞，而是在多年土地開發(fā)實(shí)踐應(yīng)對政策調(diào)整的過程中不斷演進(jìn)自發(fā)形成，捋清了片區(qū)開發(fā)概念的形成過程，才能理解片區(qū)開發(fā)模式的獨(dú)特之處。

1.片區(qū)開發(fā)的演變歷程

片區(qū)開發(fā)的演變歷程實(shí)質(zhì)上就是土地開發(fā)政策變化歷程的產(chǎn)物。

1994-2004年

1994年的分稅制改革和1998年的住宅商品化改革，使得土地成為地方政府重要的收益來源，房地產(chǎn)開發(fā)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的產(chǎn)業(yè)，地方政府以協(xié)議出讓的方式向房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，房企在協(xié)議拿地的同時，承諾進(jìn)行市政道路、學(xué)校醫(yī)院等相關(guān)基建公服的配套建設(shè)。

2001年出臺的建設(shè)用地土地收儲制度和2003年出臺的土地招拍掛制度，標(biāo)志著我國的土地使用開始規(guī)范化，新制度嚴(yán)格隔離土地一級開發(fā)和二級開發(fā)兩個階段，土地一級開發(fā)由政府主導(dǎo)，生地開發(fā)為熟地后僅允許土地儲備機(jī)構(gòu)收儲，房地產(chǎn)企業(yè)只能夠通過政府組織的公開土地招拍掛程序受讓土地使用權(quán)，再進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。

國務(wù)院從2003年開始對全國各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行清理和整頓，對前期無序土地開發(fā)情況進(jìn)行治理。2004年國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知（國土資發(fā)〔2004〕71號）》，正式叫停了此前盛行的以協(xié)議出讓經(jīng)營性用地的做法。

2004-2016

這一時期土地儲備機(jī)構(gòu)往往還承擔(dān)政府融資、土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級開發(fā)等業(yè)務(wù)，而由各類城投公司等企業(yè)承擔(dān)土地一級開發(fā)等新增土地儲備工作。土地儲備機(jī)構(gòu)與城投公司間的合作模式包括：

1、政府沒有足夠的資金進(jìn)行土地征購，因此將土地儲備職能納入城投公司中，城投公司完成土地征購和前期開發(fā)后直接拿地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用儲備土地轉(zhuǎn)讓收入平衡市政設(shè)施建設(shè)的收益缺口；

2、城投公司受政府委托合作進(jìn)行土地一級開發(fā)：具體又包括政府承擔(dān)土地征收、拆遷補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用或者城投公司承擔(dān)土地征購、拆遷補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，城投公司進(jìn)行一級開發(fā)，最后土地轉(zhuǎn)讓收入?yún)f(xié)議分成。融資方面，主要是土儲貸款、土儲專項(xiàng)債等，這些金融工具以土地一級開發(fā)收入作為還款來源，要求測算項(xiàng)目回報和還款安全性，這一特點(diǎn)后來被片區(qū)開發(fā)模式所吸收。

同一時期，一些具有前瞻性的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開始意識到傳統(tǒng)以土地為核心的城市建設(shè)難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因此開始向城市資源整合、提供配套服務(wù)的“城市運(yùn)營商”轉(zhuǎn)型，其他的區(qū)域綜合開發(fā)投資者則開始注重區(qū)域功能定位、規(guī)劃設(shè)計與二級開發(fā)的聯(lián)動，從傳統(tǒng)的建設(shè)投資升級為產(chǎn)業(yè)服務(wù)，建設(shè)內(nèi)容上，除了土地一級開發(fā)必須的征拆和必要的七通一平建設(shè)之外，開始加入招商引資產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入相關(guān)要求項(xiàng)目內(nèi)容，逐漸形成了片區(qū)開發(fā)的基本架構(gòu)和雛形，業(yè)內(nèi)開始使用“片區(qū)綜合開發(fā)”一詞，以便于與單一的市政建設(shè)或土地一級開發(fā)區(qū)分。

2014年前后，在國家推廣PPP模式的政策利好下，區(qū)域綜合開發(fā)開啟了新一輪的繁榮發(fā)展，國家各部委均出臺政策，鼓勵和支持區(qū)域綜合開發(fā)采用PPP模式。2015年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于對全國第二次大督查發(fā)現(xiàn)的典型經(jīng)驗(yàn)做法給予表揚(yáng)的通報(國辦發(fā)[2015]54號)》提到“地方工作典型經(jīng)驗(yàn)做法。積極探索PPP（政府和社會資本合作）模式。將基礎(chǔ)設(shè)施和公益性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及產(chǎn)業(yè)招商等服務(wù)項(xiàng)目整體外包給社會資本”。

2016-2019年

2016年財政部、國土資源部、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知（財預(yù)[2016]4號）》對土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行了清理規(guī)范，明確每個縣級以上（含）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個土地儲備機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一隸屬于所在行政區(qū)劃國土資源主管部門管理，土地儲備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一劃分為公益一類事業(yè)單位。土儲中心業(yè)務(wù)主要是土地儲備供應(yīng)的三個環(huán)節(jié)：土地征購（包括土地征收、收購以及收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償?shù)龋⑶捌陂_發(fā)（主要是“八通一平”等土地一級開發(fā)）和供應(yīng)土地（“招拍掛”），將土地儲備機(jī)構(gòu)中從事政府融資、土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級開發(fā)業(yè)務(wù)部分剝離出去或轉(zhuǎn)為企業(yè)，而且各類城投公司等機(jī)構(gòu)一律不得再從事新增土地儲備工作。融資方面，4號文明確禁止了土儲貸，此后財政部出臺了《土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法》，明確提出地方各級政府不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務(wù)，但2019年下半年后土儲債也被叫停。

土儲政策收緊的情況下，PPP成了為數(shù)不多的合規(guī)模式，部分片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目通過多種形式和渠道轉(zhuǎn)入PPP管理庫內(nèi)，截至2019年，PPP項(xiàng)目管理庫內(nèi)歸類為“城鎮(zhèn)綜合開發(fā)”一級行業(yè)分類下的“園區(qū)開發(fā)”二級行業(yè)分類的全部項(xiàng)目共328個，總投資額11489億元。管理庫內(nèi)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目很多包含有招商引資產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的項(xiàng)目內(nèi)容要求，將項(xiàng)目單位在招商引資促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的效果納入為考核中的重要內(nèi)容。

2017年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見（國辦發(fā)[2017]7號）》提及“推進(jìn)開發(fā)區(qū)建設(shè)和運(yùn)營模式創(chuàng)新。……按照國家有關(guān)規(guī)定投資建設(shè)、運(yùn)營開發(fā)區(qū)，或者托管現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)，享受開發(fā)區(qū)相關(guān)政策”，被業(yè)界認(rèn)為是政策對片區(qū)開發(fā)模式的鼓勵政策。

2019年-今

2019年3月財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財金（2019）10號），規(guī)定，“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出”，主要是封死了利用土地出讓收入作為運(yùn)營補(bǔ)貼支出安排的源頭，相當(dāng)于叫停了PPP管理庫內(nèi)片區(qū)開發(fā)的模式，導(dǎo)致2020年以后管理庫之內(nèi)片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目基本絕跡。

PPP管理庫外的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目逐漸完善并快速發(fā)展，ABO、F-EPC或投資人-EPC等項(xiàng)目建設(shè)模式被引入。

2021年后現(xiàn)今通行的合規(guī)片區(qū)開發(fā)模式日漸成形，成為綜合開發(fā)項(xiàng)目的主流模式。

2.片區(qū)開發(fā)的核心邏輯

片區(qū)開發(fā)是以綜合性營商環(huán)境績效作為項(xiàng)目內(nèi)容，以土地收入作為實(shí)現(xiàn)自平衡的主要收入來源的政企合作模式，其核心邏輯是建設(shè)和運(yùn)營兩個部分：土地一級開發(fā)和招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等綜合營商環(huán)境運(yùn)營。這兩個部分缺一不可，是一體兩面不能分割。

土地一級開發(fā)是片區(qū)開發(fā)的主要收益來源，其他收益來源包括人力資源、招商引資、程序效率等等都是次要的，根本無法覆蓋片區(qū)投入。由于公益性項(xiàng)目缺少充分的市場化收益來源，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目能夠獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)自平衡，就必須通過土地一級開發(fā)過程以實(shí)現(xiàn)收入來覆蓋投資。而招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等綜合營商環(huán)境(社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo))運(yùn)營，則是片區(qū)開發(fā)的特有內(nèi)容，建立“基礎(chǔ)設(shè)施投資和招商引資服務(wù)”與“實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)”的“投入—產(chǎn)出”之間的科學(xué)且有效關(guān)聯(lián)的績效考核，而不是建筑工程質(zhì)量工期的績效考核，“見貨付款，按效付費(fèi)”，是片區(qū)開發(fā)合規(guī)性的關(guān)鍵。

如何理解片區(qū)開發(fā)這種一體兩面的核心邏輯，需要首先從土儲、土地一級開發(fā)和做地這幾個概念說起：

（1）土儲。

土儲的概念和內(nèi)涵有明確的政策規(guī)定。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知（財預(yù)[2016]4號）》的規(guī)定，“土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)的依法取得土地、進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地等工作”將土儲工作分為依法取得土地、前期開發(fā)和儲存以備供應(yīng)三個環(huán)節(jié)，但4號文又規(guī)定“土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)”、“各地區(qū)應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)有土地儲備機(jī)構(gòu)中從事政府融資、土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級開發(fā)業(yè)務(wù)部分，從現(xiàn)有土地儲備機(jī)構(gòu)中剝離出去或轉(zhuǎn)為企業(yè)”這意味著土儲三個環(huán)節(jié)職能，土儲機(jī)構(gòu)僅能且只有能力承擔(dān)儲存以備供應(yīng)這個環(huán)節(jié)的工作，依法取得土地、前期開發(fā)這兩個環(huán)節(jié)需要委托有能力的其他企業(yè)來完成。根據(jù)4號文規(guī)定，土地收儲應(yīng)采用政府采購的模式進(jìn)行，取得土地環(huán)節(jié)由政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)，前期開發(fā)由政府采購實(shí)施儲備土地的前期開發(fā)工程，收支都需要納入政府財政預(yù)算。

土儲資金來源，4號文規(guī)定，自2016年1月1日起土儲機(jī)構(gòu)不得再向金融機(jī)構(gòu)申請土儲貸款，土儲資金只能有以下合規(guī)來源：

一是財政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用。

特別注意，是從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排費(fèi)用，不是對應(yīng)的這塊儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入，這是非常重要的紅線，用4號文原文來說，就是“不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤”。

二是財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金。各級財政部門應(yīng)當(dāng)按照《財政部國土資源部中國人民銀行關(guān)于印發(fā)國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法的通知（財綜〔2006〕68號）》規(guī)定，從繳入地方國庫的招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)取得的總成交價款中足額劃出5%用于建立國有土地收益基金，專項(xiàng)用于土地儲備。

三是發(fā)行地方政府土地儲備專項(xiàng)債券籌集的資金。

四是經(jīng)財政部門批準(zhǔn)可用于土地儲備的其他資金。

五是上述資金產(chǎn)生的利息收入。

4號文的上述規(guī)定在后期又有所調(diào)整，2017年的《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財預(yù)（2017）87號）》收緊了政府購買服務(wù)，“嚴(yán)禁將……儲備土地前期開發(fā)……等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍”，儲備土地前期開發(fā)明確不得作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目，也不得將前期開發(fā)與拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)打包，這樣就明確了取得土地、前期開發(fā)這兩個環(huán)節(jié)必須分開，取得土地環(huán)節(jié)采用政府購買服務(wù)，前期開發(fā)環(huán)節(jié)采用政府工程采購，但拆遷款支付是否可以納入政府購買服務(wù)沒有明確，而且拆遷款往往是土儲項(xiàng)目中成本最大的支出，這部分產(chǎn)生很大爭議，直到2021年銀保監(jiān)會15號文才明確“不得將融資服務(wù)作為政府購買服務(wù)內(nèi)容”。

2019年下半年土地儲備專項(xiàng)債被叫停，自此除了保障性租賃住房、公共租賃住房（2023年新增）用地外，專項(xiàng)債不可用于土地儲備項(xiàng)目。

（2）土地一級開發(fā)。

土地一級開發(fā)不是一個官方的名詞，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策和法規(guī)文件中沒有明確規(guī)定過土地一級開發(fā)的概念，市場通常理解，土地一級開發(fā)既包括土地收儲以備供應(yīng)環(huán)節(jié)，又包括前期的土地征拆建設(shè)和后期的土地交易兩個環(huán)節(jié)，涵蓋的范圍比土儲要廣，但卻不像土儲這樣有官方劃定的清晰邊界。土地一級開發(fā)中的三個環(huán)節(jié)參與主體各不相同，土地征拆建設(shè)環(huán)節(jié)由土儲機(jī)構(gòu)委托企業(yè)具體實(shí)施、土地收儲以備供應(yīng)環(huán)節(jié)只能由土儲機(jī)構(gòu)承擔(dān)，土地交易環(huán)節(jié)只能由國土資源監(jiān)管部門組織招拍掛交易、由稅務(wù)部門收取國有土地使用權(quán)出讓收入。

土地一級開發(fā)中土儲部分必須遵守土儲相關(guān)政策和法規(guī)的規(guī)定，主要就是委托企業(yè)實(shí)施的土地征拆和前期開發(fā)，企業(yè)收益不得掛鉤土地出讓收入，包括不得將土地出讓收入扣除征拆成本和稅費(fèi)之后進(jìn)行凈收益分成；地方政府應(yīng)依約按期按時支付購買服務(wù)和采購工程費(fèi)用，不可拖欠款項(xiàng)；不得以土地出讓收入作為企業(yè)墊資或融資還款來源。

從上述第（1）點(diǎn)可以看到土儲項(xiàng)目的合規(guī)資金來源已經(jīng)越來越狹窄，隨著地方政府包括土地出讓收入在內(nèi)的收益近幾年不斷萎縮，地方政府越來越?jīng)]有能力進(jìn)行土儲項(xiàng)目，因此實(shí)踐中就出現(xiàn)了吸收社會資本投資土儲項(xiàng)目的模式創(chuàng)新，例如做地模式。

（3）做地

做地模式吸收社會資本投資土地征拆和前期開發(fā)，將生地變?yōu)槭斓睾蠼唤o土儲機(jī)構(gòu)收儲，做地模式始終無法解決的問題是社會資本如何合規(guī)的獲得收益。有幾個硬性規(guī)定是無法突破的：

一是上述4號文規(guī)定的企業(yè)收益不得掛鉤土地出讓收入。而之所以要采用做地模式，正是因?yàn)榈胤秸斦]有足夠的資金開展土儲項(xiàng)目，只能在該地塊交易轉(zhuǎn)讓后才能獲得收入，社會資本前期投資最可靠的收益來源就是該項(xiàng)地塊的土地出讓收入；

二是地方政府應(yīng)依約按期按時支付采購工程費(fèi)用。根據(jù)2022年6月財政部與住建部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善建設(shè)工程價款結(jié)算有關(guān)辦法的通知（財建〔2022〕183號）》規(guī)定，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)建設(shè)工程進(jìn)度款支付應(yīng)不低于已完成工程價款的80%。做地模式的前期工程支出都是由社會資本投資，政府沒有能力按工期付款，只能在該地塊交易轉(zhuǎn)讓后才能獲得收入進(jìn)行支付。

三是前期最大成本拆遷款，不能納入政府購買服務(wù)，社會資本投入的這部分資金如何收回。

做地模式本質(zhì)上就是“二級補(bǔ)一級”的違規(guī)模式。所謂二級補(bǔ)一級就是指在一級開發(fā)環(huán)節(jié)由社會資本投資人實(shí)施項(xiàng)目并投資，待土地出讓進(jìn)入二級開發(fā)環(huán)節(jié)后，用土地出讓收入支付土地一級開發(fā)成本的做法。相當(dāng)于政府以土地出讓收入作為還款來源向社會資本融資，也可以看做政府讓社會資本墊資施工，延后付款，是違反新增政府隱性債務(wù)的違規(guī)舉債行為。

正是由于政策越來越收緊地方政府投資土儲項(xiàng)目的資金來源，不得已需要吸引社會資本參與土儲項(xiàng)目，又無法解決操作模式的合規(guī)問題，因此才會磨合出現(xiàn)在這種片區(qū)開發(fā)模式，或者說最終選擇片區(qū)開發(fā)模式。

片區(qū)開發(fā)模式破解“二級補(bǔ)一級”的方式是將招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入這些運(yùn)營內(nèi)容加入到土儲項(xiàng)目中，成為綜合性項(xiàng)目，社會資本按照后期綜合性營商環(huán)境運(yùn)營的績效考核獲取收益，這樣雖然也是土地征拆和前期開發(fā)完成后才支付，卻規(guī)避了財政支出責(zé)任延后的違規(guī)情節(jié)，同時按績效考核支付又規(guī)避了固化地方政府長期支出的違規(guī)情節(jié)。雖然主要收益來源仍是土地一級開發(fā)中土地交易的收入，但由于是后續(xù)按績效考核支付，并非與采購工程、購買服務(wù)的實(shí)施進(jìn)度同步，規(guī)避了直接與土地出讓收入掛鉤的違規(guī)情節(jié)。

片區(qū)開發(fā)的這種收益模式被總結(jié)為“封閉運(yùn)行、增量支付、下不保底”，其中增量支付是核心，是保證片區(qū)開發(fā)模式合規(guī)性的關(guān)鍵，其主旨是，片區(qū)開發(fā)的財政增收是由項(xiàng)目主體投資人創(chuàng)造的，創(chuàng)造了財政收入就滿足了支付的基本條件之一，沒創(chuàng)造財政收入就沒有滿足支付的必要條件，在增量考核之中，財政收入增量是績效考核的重要維度之一，具有一票否決的效力。封閉運(yùn)行是指專項(xiàng)資金管理制度，是將按照一定比例提取的財政收入納入專項(xiàng)管理，用于專門領(lǐng)域范圍項(xiàng)目的管理方式。片區(qū)開發(fā)正是使用增量財政收入作為專項(xiàng)資金提取基數(shù)，用于對應(yīng)項(xiàng)目支出，也可與績效考核機(jī)制形成呼應(yīng)，確保項(xiàng)目合規(guī)實(shí)施，所形成的支出責(zé)任，也不納入政府性債務(wù)。通過地方單向承諾性質(zhì)的專項(xiàng)資金管理制度，建立財政資金與企業(yè)資金間的防火墻，并實(shí)現(xiàn)對區(qū)域財政收支一定程度的約束和監(jiān)管，能夠起到一定的增信作用，但不是保證片區(qū)開發(fā)合規(guī)性的條件。這里的封閉運(yùn)行僅僅是一種資金管理制度，不應(yīng)理解為該片區(qū)項(xiàng)目的土地出讓收入獨(dú)立為專項(xiàng)資金在片區(qū)項(xiàng)目內(nèi)部封閉運(yùn)行，這種做法早年華夏幸福新城開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施過，已經(jīng)為政策明確禁止，這是典型項(xiàng)目收益與土地出讓收入掛鉤的違規(guī)做法，違反了預(yù)算法財政資金收支兩條線的規(guī)定，也違反了不得增加政府隱性債務(wù)的規(guī)定。

片區(qū)開發(fā)模式的這種按績效考核支付的形式與PPP非常類似，而實(shí)際上片區(qū)開發(fā)模式的形成過程中有一段正是PPP模式。2016、2017年土儲政策收緊的政策環(huán)境下，PPP成了為數(shù)不多的合規(guī)融資模式，部分項(xiàng)目轉(zhuǎn)入PPP管理庫內(nèi)，在PPP項(xiàng)目管理庫內(nèi)歸類為“城鎮(zhèn)綜合開發(fā)”一級行業(yè)分類下的“園區(qū)開發(fā)”二級行業(yè)分類。但是2019年10號文頒布，規(guī)定不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出，意味著不得利用土地出讓收入作為運(yùn)營補(bǔ)貼支出安排的源頭，以土地出讓收入作為主要收益來源的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)自然不符合PPP新規(guī)的要求，迫使PPP管理庫內(nèi)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目終結(jié)。庫外片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目卻吸收了績效考核支付的特點(diǎn)，不斷完善和發(fā)展起來。不過片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目從PPP庫內(nèi)消失，不單單是10號文的原因，從本質(zhì)上來說片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目與ppp項(xiàng)目并不相同，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目本質(zhì)上是工程，附加了綜合營商環(huán)境服務(wù)，而ppp項(xiàng)目本質(zhì)上是服務(wù)，附帶前期建設(shè)服務(wù)設(shè)施的工程，套用ppp的績效考核模式也不適合。

3.片區(qū)開發(fā)常見違規(guī)情況歸納

（1）僅有建設(shè)工程的片區(qū)開發(fā)

因?yàn)槠瑓^(qū)開發(fā)的主要內(nèi)容還是土地一級開發(fā)，收儲職責(zé)只能由土地收儲機(jī)構(gòu)承擔(dān)，僅有建設(shè)工程的，社會資本方也就只能獲得政府支付的工程建設(shè)收入，采用片區(qū)開發(fā)模式吸收社會資本前期投入，如果只有建設(shè)工程一項(xiàng)內(nèi)容，就相當(dāng)于社會資本方墊資建設(shè)政府工程，屬于新增政府隱債的違規(guī)行為。

（2）沒有土地一級開發(fā)的片區(qū)開發(fā)

沒有土地一級開發(fā)內(nèi)容，片區(qū)開發(fā)的主要收益來源就不存在了，招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等運(yùn)營收入無法覆蓋社會資本方的投入，只能綁定財政支出責(zé)任，由財政剛兌，屬于新增政府隱債的違規(guī)行為。

（3）沒有產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入績效考核的片區(qū)開發(fā)

沒有這一片區(qū)開發(fā)合規(guī)性的最大支撐，片區(qū)開發(fā)就會陷入做地模式的困局，如前所述，無法找到合規(guī)性的依據(jù)，此處不再贅述。

（4）不設(shè)置項(xiàng)目區(qū)域地理邊界的片區(qū)開發(fā)

設(shè)置項(xiàng)目邊界才能將固定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長考核和財政增長作為績效考核的評價基數(shù)，才能準(zhǔn)確對應(yīng)收益支付計算公式，否則因缺少具體考核細(xì)節(jié)實(shí)質(zhì)上成為剛性支付，影響合規(guī)性。而且沒有項(xiàng)目區(qū)域邊界，或者以整個行政區(qū)劃為界，績效考核的關(guān)聯(lián)性也會不強(qiáng)，設(shè)置的綜合營商環(huán)境績效考核指標(biāo)缺乏合理性。設(shè)置這種無法準(zhǔn)確計算的績效考核指標(biāo)缺乏可操作性，很有可能最終還是由財政兜底支付，新增政府隱性債務(wù)。

實(shí)踐中往往是按分期滾動開發(fā)的方式實(shí)施的，大范圍全線鋪項(xiàng)目，從資金投入和風(fēng)險防控上都不現(xiàn)實(shí)。

（5）借款給地方政府進(jìn)行征拆

前期開發(fā)投資中最大的支出就是拆遷款，片區(qū)開發(fā)中吸收社會資本投資，但具體操作中一般還是需要委托政府拆遷辦等機(jī)構(gòu)來做，社會資本自行操作拆遷事宜缺乏政府力量支持，在談判中處于弱勢地位，將影響整個項(xiàng)目的成本和期限。由政府拆遷辦等機(jī)構(gòu)實(shí)施拆遷，但拆遷款如果由社會資本直接交給或者借款給政府拆遷辦等機(jī)構(gòu)將存在很大的合規(guī)風(fēng)險。目前實(shí)操中一般采取ABO等模式，政府將項(xiàng)目授權(quán)給平臺等地方國企實(shí)施，由地方國企再招募社會資本，社會資本與地方國企間進(jìn)行資金流動，避免與政府直接發(fā)生資金往來，地方國企與政府之間則往往通過購買政府資產(chǎn)、抵銷以往的政府應(yīng)收賬款等方式將資金轉(zhuǎn)給政府。

（6）回購片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目公司的股權(quán)

社會資本退出應(yīng)該遵守相關(guān)的政策法規(guī)，以政府回購片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目公司股權(quán)的方式兜底，違反了15號文“不得約定或要求由地方政府回購其投資本金、承擔(dān)其投資本金損失、保證其最低收益，不得通過其他明股實(shí)債的方式提供融資及相關(guān)服務(wù)”的規(guī)定，新增政府隱性債務(wù)。

（7）一二級聯(lián)動的片區(qū)開發(fā)

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的主要收益來源是土地一級開發(fā)獲得的土地出讓金收入，而非土地二級開發(fā)中的地產(chǎn)開發(fā)收入，社會資本如果要繼續(xù)進(jìn)行土地二級開發(fā)也必須遵守土地招拍掛制度，公開招拍掛拍地，支付土地出讓金，獲得土地使用權(quán)，任何不經(jīng)過土地招拍掛流程的土地出讓都是違規(guī)的，目前除了廣東省三舊改造相關(guān)政策、部分地方政府城市更新政策規(guī)定了土地開發(fā)允許一二級聯(lián)動，其他任何項(xiàng)目任何模式包括片區(qū)開發(fā)都沒有相關(guān)規(guī)定。

二、城市更新

城市更新可以是一個泛指的大概念，所有關(guān)于盤活存量資源的開發(fā)以及老舊城區(qū)的改造都可統(tǒng)稱為城市更新，但是城市更新還是一個特指的專業(yè)名詞，其概念最早在2009年深圳市頒布的《深圳市城市更新辦法（深圳市人民政府令第211號）》中提出，經(jīng)過10年的發(fā)展，深圳的城市更新探索出了一整套成熟的規(guī)范體系，我國首部城市更新立法《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》于2020年12月30日經(jīng)深圳市人大常委會會議表決通過，自2021年3月1日施行。

深圳的探索奠定了城市更新的基本框架和概念。城市更新是指由符合辦法規(guī)定的主體對特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）根據(jù)城市規(guī)劃進(jìn)行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動。包括三種模式：

（1）綜合整治。該模式更新項(xiàng)目主要包括改善消防設(shè)施、改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、改善沿街立面、環(huán)境整治和既有建筑節(jié)能改造等內(nèi)容，但不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能。綜合整治由政府統(tǒng)籌實(shí)施，政府出資。

（2）功能改變。該模式更新項(xiàng)目改變部分或者全部建筑物使用功能，需要改變土地使用權(quán)的用途及規(guī)劃許可，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定繳納地價，但不改變土地使用權(quán)的權(quán)利主體和使用期限，保留建筑物的原主體結(jié)構(gòu)。實(shí)施費(fèi)用全部由實(shí)施人自行承擔(dān)，項(xiàng)目實(shí)施完成后，相關(guān)權(quán)利主體辦理房地產(chǎn)變更登記。

（3）拆除重建。該模式對城市更新單元（指規(guī)劃部門根據(jù)技術(shù)規(guī)范劃定的更新區(qū)域，是城市更新管理的基本單位，一個城市更新單元內(nèi)可以包括一個或多個城市更新項(xiàng)目）內(nèi)建筑物進(jìn)行全部或大部分拆除后重新建設(shè)，一般通過綜合整治、功能改變等方式難以有效改善或者消除的，可以通過拆除重建方式實(shí)施城市更新。拆除重建必須按照城市更新單元規(guī)劃、城市更新年度計劃的規(guī)定按照城市更新單元實(shí)施。拆除重建一般涉及土地使用權(quán)變更，土地使用權(quán)人須簽署土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議或者補(bǔ)簽土地使用權(quán)出讓合同，土地使用權(quán)期限重新計算，并按照規(guī)定補(bǔ)繳地價。

實(shí)施方式主要包括：

（1）權(quán)利主體自行實(shí)施。包括單一權(quán)利主體自行實(shí)施，或者多個權(quán)利主體將房地產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移給其中一個權(quán)利主體實(shí)施。

（2）市場主體單獨(dú)實(shí)施。權(quán)利主體將房地產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移給非權(quán)利主體實(shí)施。

（3）合作實(shí)施。城中村改造項(xiàng)目中，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位可以與單一市場主體通過簽訂改造合作協(xié)議合作實(shí)施。

（4）政府組織實(shí)施。政府通過公開方式確定項(xiàng)目實(shí)施主體，或者由政府直接實(shí)施。涉及房屋征收與補(bǔ)償?shù)模凑諊型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償執(zhí)行。

在城市更新全國推廣之前，部分地方政府借鑒深圳經(jīng)驗(yàn)，也制定了本地的城市更新制度，自行探索本區(qū)域的城市更新模式，以上海、廣東各地市走得最遠(yuǎn)。但在中央層面始終沒有進(jìn)行過制度規(guī)范，對城市更新的認(rèn)識也經(jīng)歷了一個漫長的演變過程，從2008年開始的棚戶區(qū)改造到2019年推動老舊小區(qū)改造，直到2020年才正式提出實(shí)施城市更新。2021年城市更新終于迎來了風(fēng)口，2021年3月12日發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將城市更新定位為中國城市發(fā)展新思路的戰(zhàn)略目標(biāo)之一，將從2021年開始正式在全國范圍內(nèi)推開。

中央的政策鼓勵調(diào)動了各地方政府的積極性，紛紛摩拳擦掌準(zhǔn)備在城市更新這個新賽道開啟城市化第二春，傳統(tǒng)的城市更新標(biāo)桿地區(qū)，深圳、廣州、上海等紛紛修改原有的政策文件，進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定，更多的城市如南京、武漢、西安、重慶等也積極發(fā)布城市更新管理辦法加入進(jìn)來，然而這一片大好形勢卻并沒有改變以往城市更新房地產(chǎn)開發(fā)的底色，并沒有深刻領(lǐng)會中央推動城市發(fā)展理念變更的大方針，從過去的“粗放式發(fā)展”進(jìn)入“精細(xì)化運(yùn)營”時代，從擴(kuò)大增量向深挖存量轉(zhuǎn)變這才是中央推動城市更新的真正意圖，而不是在城市擴(kuò)張之外再搞一個城市拆建的地產(chǎn)開發(fā)新賽道。因此僅僅5個月后，2021年8月31日住建部發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（建科〔2021〕63號）》，表現(xiàn)了監(jiān)管層防止城市更新政策在執(zhí)行中被演繹被扭曲的急切心情，迫切地讓城市更新與土地開發(fā)和房地產(chǎn)斷舍離，及時把控城市更新的政策目標(biāo)不走樣。

63號文對城市更新設(shè)定了四個硬性指標(biāo)，也可以稱為“城市更新四道紅線”：

（1）拆舊比

原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。開發(fā)商之所以有動力進(jìn)行舊改項(xiàng)目的開發(fā)，原因就是項(xiàng)目給予配比一定的融資區(qū)，這個融資區(qū)的土地就來源于原建筑的拆除，該比例被設(shè)定的如此之低，意味著開發(fā)商最大的利益回報來源被嚴(yán)格管控。

（2）拆建比

原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2。結(jié)合拆舊比限定，為了防止拆除面積小但增建面積大，63號文對拆建比也進(jìn)行了限制。拆建比不高于2，其實(shí)是限制了新舊容積率的相對差（計容項(xiàng)目一致情況下），新舊容積率相差越大，拆除收益也就越大，結(jié)合拆舊比例不高于20%，也就從總量上限制了新建總面積，從而限制了項(xiàng)目整體收益。假設(shè)現(xiàn)狀為100萬平的舊改項(xiàng)目，可拆除20萬平，拆除的面積可再建40萬平的新建筑，這新建筑還不確定是回遷用還是開發(fā)商可銷售用。

（3）就地、就近安置率

城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目居民就地、就近安置率不宜低于50%，該指標(biāo)較大程度上加大了項(xiàng)目的開發(fā)難度，增加了項(xiàng)目實(shí)施主體的成本，通過開發(fā)新城大規(guī)模搬遷原居民的做法行不通了，即項(xiàng)目實(shí)施主體通過等量不等價的土地置換實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的方法行不通了。

（4）租金年度增長率

城市住房漲幅不超過5%。這是對地方政府提出的要求，地方政府需要平衡和統(tǒng)籌城市更新對住房租賃市場產(chǎn)生的影響，能夠從一定程度上控制地方政府作出集中大規(guī)模拆改的規(guī)劃。

這四道紅線極大限制了城市更新中“拆建”的比例，大幅度提升了“留改”的比例，重構(gòu)了城市更新的理念，建立由過去的單一“開發(fā)方式”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營模式”，由過去大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)城市更新模式。

為落實(shí)63號文，2021年11月4日住建部發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知（建辦科函〔2021〕443號）》，決定在以下21個城市（區(qū)）開展第一批城市更新試點(diǎn)工作：北京市、唐山市、呼和浩特市、沈陽市、南京市、蘇州市、寧波市、滁州市、銅陵市、廈門市、南昌市、景德鎮(zhèn)市、煙臺市、濰坊市、黃石市、長沙市、重慶市渝中區(qū)、重慶市九龍坡區(qū)、成都市、西安市、銀川市。第一批試點(diǎn)自2021年11月開始，為期2年。如此確定了城市更新的推進(jìn)路線：中央定基調(diào)定原則，地方授權(quán)自行嘗試。

以下對幾個與城市更新相近的概念進(jìn)行區(qū)分：

1.“三舊”改造

廣東省“三舊”改造源于2008年國土資源部與廣東省開展部省合作，2008年12月國土資源部下發(fā)了《關(guān)于與廣東省共同推進(jìn)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省建設(shè)工作的函（國土資函〔2008〕816號）》，將廣東省列為先行先試地區(qū)，給予廣東政策優(yōu)惠，開展土地管理制度的改革試點(diǎn)，探索土地合理利用新機(jī)制，“三舊”改造是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容和政策創(chuàng)新。12月20日，廣東省政府與國土資源部簽署了《國土資源部廣東省人民政府關(guān)于共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省的合作協(xié)議》，正式拉開廣東省“三舊”改造的序幕。2009年廣東省政府出臺《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造工作促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見（粵府（2009）78號）》規(guī)范了“三舊”改造的概念，根據(jù)意見規(guī)定，“三舊”改造是指舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的改造工作。“三舊”改造政策的主要創(chuàng)新點(diǎn)有五項(xiàng)：

（1）農(nóng)村集體所有的農(nóng)村建設(shè)用地申請辦理土地征收手續(xù)，改變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地后，土地也可交給原農(nóng)村集體自行改造或與有關(guān)單位合作開發(fā)。

（2）歷史用地按照用地發(fā)生時的法律政策落實(shí)處理（處罰）后按土地現(xiàn)狀完善征收手續(xù)。

（3）除政府收儲后再次供地，必須以招拍掛方式出讓，其余可以按協(xié)議方式出讓。

（4）政府依法收回企業(yè)用地或征收農(nóng)村集體建設(shè)用地招拍掛出讓的收益扣除收回土地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用后，純收益可按不高于60%的比例用于支持原土地權(quán)利人發(fā)展。

（5）可在拆遷階段通過招標(biāo)的方式引入企業(yè)承擔(dān)拆遷工作，拆遷費(fèi)用和合理利潤可以作為征收成本從土地出讓收入中支付；也可在確定開發(fā)建設(shè)條件的前提下，由政府將拆遷及擬改造土地的使用權(quán)一并通過招標(biāo)等方式確定土地使用權(quán)人。

2021年廣東省出臺《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》，于2021年3月1日正式實(shí)施，該辦法提煉出十幾年來“三舊”改造的經(jīng)驗(yàn)和成果，從立法層面盤活存量建設(shè)用地，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給，推進(jìn)土地管理改革，開啟對存量建設(shè)用地專項(xiàng)立法的破冰之旅，是全國第一部專門針對存量建設(shè)用地的政府規(guī)章。

廣東省“三舊”改造的制度體系不僅包括省政府一級發(fā)布的相關(guān)政策規(guī)范，各地市根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況制定的具體落實(shí)政策也是非常重要的部分，廣東“三舊”改造，省政府制定基本制度，具體的執(zhí)行和操作規(guī)則則由各地市因地制宜自行發(fā)布規(guī)則?！叭f”改造根據(jù)各地市的不同情況分為多個模式，各地市下各區(qū)則將會圍繞全市的城市更新大方向進(jìn)行更細(xì)致的布局，進(jìn)行差異化發(fā)展。這樣廣東省就形成省、市、區(qū)三級的制度體系。

作為“舊城鎮(zhèn)”改造的一部分，廣東省將城市更新涵蓋在“三舊”改造之內(nèi)，也授權(quán)各市區(qū)自行開展，發(fā)展出多種模式，例如廣州模式、東莞模式、佛山模式、江門模式、肇慶模式等。

2.城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是國務(wù)院在全國范圍內(nèi)推出的一項(xiàng)民生工程。最早是在2017年底，住建部在廈門、廣州等15個城市進(jìn)行試點(diǎn)，2019年住建部會同發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。2019年6月19日國務(wù)院常務(wù)會議對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作作出部署，經(jīng)過一年的推進(jìn)，2020年7月20日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)〔2020〕23號）》對工作中涉及的具體問題進(jìn)行了規(guī)范，根據(jù)指導(dǎo)意見規(guī)定，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是對城市或縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓）進(jìn)行的改造。改造內(nèi)容主要有3類：

（1）基礎(chǔ)類。為滿足居民安全需要和基本生活需求的內(nèi)容，主要是市政配套基礎(chǔ)設(shè)施改造提升以及小區(qū)內(nèi)建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位維修等。

（2）完善類。為滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的內(nèi)容，主要是環(huán)境及配套設(shè)施改造建設(shè)、小區(qū)內(nèi)建筑節(jié)能改造、有條件的樓棟加裝電梯等。

（3）提升類。為豐富社區(qū)服務(wù)供給、提升居民生活品質(zhì)、立足小區(qū)及周邊實(shí)際條件積極推進(jìn)的內(nèi)容，主要是公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)及其智慧化改造。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造一般不進(jìn)行原建筑物的拆除重建，不涉及土地使用權(quán)的問題，是政府主導(dǎo)的公益性民生工程，涉及范圍非常狹窄，只是舊城改造中很小的一個部分，中央提出全面推廣城市更新政策后，就不再單獨(dú)推進(jìn)老舊小區(qū)改造，而是將其包含在城市更新之中，成為城市更新的一個重要的組成部分。

鑒于老舊小區(qū)改造收益少，市場化難度高，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一直推動各地方政府的自主創(chuàng)新能力，積極探索項(xiàng)目自平衡的模式，2020年到2023年間，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部編印了6批《城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機(jī)制清單》，推廣各地在動員居民參與、強(qiáng)化長效管理、吸引社會力量參與、爭取金融支持等方面的典型經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新舉措59條，為老舊小區(qū)改造積累經(jīng)驗(yàn)的同時啟發(fā)新的思路。

3.棚改

棚改也是國務(wù)院在全國范圍內(nèi)推出的重大民生工程和發(fā)展工程。2008年黨中央、國務(wù)院將棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，大規(guī)模推進(jìn)實(shí)施，2013年7月4日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見（國發(fā)〔2013〕25號）》，對棚改中的具體問題進(jìn)行了規(guī)范。根據(jù)意見規(guī)定，棚改是對城市棚戶區(qū)、國有工礦棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)、國有墾區(qū)危房進(jìn)行的改造，由政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作的政策性和公益性民生工程。棚改僅涉及住宅及配套設(shè)施，不涉及工業(yè)及商業(yè)。棚改主要涉及的內(nèi)容有：

（1）建設(shè)用地供應(yīng)。棚改涉及土地一級開發(fā)和二級開發(fā)，安置住房中涉及經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房，以及基礎(chǔ)設(shè)施、公益性配套設(shè)施等部分可通過劃撥方式供地，涉及商業(yè)住宅及商業(yè)性配套設(shè)施開發(fā)的按照土地出讓方式供地。

（2）安置補(bǔ)償政策。棚戶區(qū)改造實(shí)行實(shí)物安置和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合，由棚戶區(qū)居民自愿選擇。2015年部分城市針對商品住房庫存壓力比較大的情況，采取了鼓勵貨幣化安置的政策，導(dǎo)致三四線城市商品房價格的快速上漲，2018年10月國務(wù)院常務(wù)會議明確提出要調(diào)整完善棚改貨幣化安置政策，商品房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣，要盡快取消貨幣化安置優(yōu)惠政策。

（3）建設(shè)模式。將整治與改造相結(jié)合，既包括拆除新建也包括改建（擴(kuò)建、翻建）。

（4）資金籌集渠道。棚改通過財政補(bǔ)助、銀行信貸、民間資本、債券融資、企業(yè)和群眾自籌等各種渠道籌集資金。

實(shí)踐中棚改主要是以財政資金投入為主，2017年財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財預(yù)〔2017〕87號）》對政府購買服務(wù)做出了嚴(yán)格的規(guī)范，唯獨(dú)對政府購買服務(wù)和易地扶貧搬遷網(wǎng)開一面，導(dǎo)致地方政府將各種項(xiàng)目包裝進(jìn)棚改，形成大量政府隱性債務(wù)，2019年住建部舉行座談會，明確提出政府購買棚改服務(wù)模式將被取消，要求以發(fā)行地方政府債券方式（棚改專項(xiàng)債）為主進(jìn)行融資。

棚改的第二個重要資金來源是政策性銀行貸款，2014年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知（國辦發(fā)〔2014〕36號）》，要求發(fā)揮開發(fā)性金融對棚改的資金支持作用。銀監(jiān)會批準(zhǔn)國家開發(fā)銀行成立住宅金融事業(yè)部，為棚改提供專項(xiàng)貸款支持，央行向政策性銀行大量投放PSL用以支持棚改貸款。

此外棚改專項(xiàng)債也是主要的資金來源之一，尤其是在取消政府購買棚改服務(wù)模式后，棚改專項(xiàng)債的重要性進(jìn)一步凸顯，然而2019年9月4日國務(wù)院常務(wù)會議提出禁止2020年新增專項(xiàng)債用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域，直接否定了土儲和棚改兩大標(biāo)準(zhǔn)化專項(xiàng)債，2020年5月又放松了棚改專項(xiàng)債的發(fā)行，但僅可用于已開工項(xiàng)目，且不得用于貨幣化安置項(xiàng)目。2022、2023年的專項(xiàng)債使用范圍中仍保留了棚改，但也有所限制，主要支持在建收尾項(xiàng)目，適度支持新開工項(xiàng)目。

棚改政策從鼓勵到限制，經(jīng)過近7年的發(fā)展已接近尾聲，棚改任務(wù)已基本完成，2019年后棚改計劃規(guī)模逐漸下調(diào)，國務(wù)院2019年后大力推動老舊小區(qū)改造，替代棚改成為新的工作重點(diǎn)，后來又推城市更新，棚改已逐漸退出歷史舞臺。

三、概念對比

片區(qū)開發(fā)、城市更新、三舊改造、老舊小區(qū)改造、棚改這五個概念本質(zhì)上講不在一個層面，很難橫向比較。城市更新、三舊改造、老舊小區(qū)改造、棚改這幾個概念都來源于政策規(guī)定，彼此間有繼承和重合，都屬于存量資產(chǎn)盤活的范疇，他們之間有可比性，而片區(qū)開發(fā)為市場自發(fā)興起，主要屬于增量開發(fā)的范疇，只是和城市更新有一定的交集，主要是廣義城市更新中的“拆建”類城市更新有相似性，與其他幾個概念則差異太大 。因此本文將分別進(jìn)行兩組概念對比：第一組是片區(qū)開發(fā)與“拆建”類城市更新對比，第二組是城市更新、三舊改造、老舊小區(qū)改造、棚改對比。

1.片區(qū)開發(fā)與“拆建”類城市更新的對比

市場自發(fā)形成的片區(qū)開發(fā)概念中也包括舊城改造，即片區(qū)開發(fā)主要是向城市外拓展，但也包括城市內(nèi)的拆改，但不論城市外還是城市內(nèi)，片區(qū)開發(fā)均為與土地有關(guān)的開發(fā)；城市更新則限于城市內(nèi)的改造，既包括涉及土地開發(fā)的拆建也包括不涉及土地開發(fā)的留改，因此二者在“城市內(nèi)拆建”這個部分交集了。

二者的核心區(qū)別就是，“拆建”類城市更新目前是政策明確的概念，在中央63號文的指導(dǎo)原則下，有試點(diǎn)的省級地方政府出臺的政策文件依據(jù)，因此“拆建”類城市更新允許土地開發(fā)一二級聯(lián)動，而片區(qū)開發(fā)沒有被政策允許進(jìn)行土地開發(fā)一二級聯(lián)動。正因?yàn)檫@個核心區(qū)別，二者的運(yùn)營模式和收益模式也產(chǎn)生很大的區(qū)別。

表一：片區(qū)開發(fā)、“拆建”類城市更新對比列表

近期廣州、杭州等地方的城市更新進(jìn)行了新的模式轉(zhuǎn)變，尤其是已經(jīng)有很成熟土地開發(fā)一二級聯(lián)動城市更新制度的廣州，在2023年3月23日出臺了《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施的通知》（簡稱“做地10條”），放棄了土地開發(fā)一二級聯(lián)動城市更新模式，除重點(diǎn)城市更新片區(qū)還可以豁免采用土地開發(fā)一二級聯(lián)動外，選擇了做地+土儲的城市更新模式，將做地主體限定在本地最有實(shí)力的國企名單中，不再交給房地產(chǎn)開發(fā)商之類的民營社會資本操作。

原因一方面是63號文后城市更新的整體指導(dǎo)思想發(fā)生了徹底的轉(zhuǎn)變，廣州模式受到了中央的批評亟需變革，廣州提出鼓勵功能性國企參與城市更新改造項(xiàng)目，并著手修訂《廣州市城市更新條例》，減少市場化改造的比例，另一方面是2021年下半年以來，房地產(chǎn)市場塌方，地產(chǎn)公司紛紛暴雷，大量地產(chǎn)公司主導(dǎo)的舊改項(xiàng)目現(xiàn)金流告急，出現(xiàn)爛尾風(fēng)險，由于關(guān)乎民生保障，政府不得不進(jìn)行協(xié)調(diào)，斡旋國企接盤出險房企的舊改項(xiàng)目。但是廣州做地十條還是沒有解決上述做地模式中的合規(guī)問題，社會資本如何合規(guī)的獲得收益？做地十條謹(jǐn)慎的規(guī)避了“二級補(bǔ)一級”、“與土地出讓金掛鉤”的違規(guī)內(nèi)容，只是規(guī)定“做地主體獲取做地補(bǔ)償收益，政府以新規(guī)劃用途市場評估價的一定比例向做地主體支付收儲補(bǔ)償款”，但卻沒有明確如何支付，這個問題留待后期出臺細(xì)則解決。

做地+收儲模式的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)出土地市場和地產(chǎn)行業(yè)低迷的情況下，未來城市更新可能會拋棄土地開發(fā)一二級聯(lián)動的思路，廣州作為發(fā)達(dá)地區(qū)，其地方政府和地方國企的實(shí)力很強(qiáng)，放棄土地開發(fā)一二級聯(lián)動，還是有可能做到城市更新項(xiàng)目資金自平衡，但其他不發(fā)達(dá)地區(qū)就需要繼續(xù)探索新的資金自平衡方法了。

2.城市更新、三舊改造、老舊小區(qū)改造、棚改對比

城市更新、三舊改造、老舊小區(qū)改造、棚改這幾個名詞的內(nèi)涵，實(shí)踐中隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變和基建市場的變化也處于不斷變化中，例如城市更新，63號文之后就發(fā)生了顛覆性的變革，從市場主體主導(dǎo)向政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，不斷增大民生和公益性特質(zhì)，去地產(chǎn)化；三舊改造概念也逐漸分化，舊城鎮(zhèn)、舊廠房改造逐漸與城市更新概念融合，舊村莊改造也逐漸與城市更新中的城中村改造、鄉(xiāng)村振興等新的概念融合；老舊小區(qū)改造被納入城市更新概念后，積極探索市場化運(yùn)營，與其他有經(jīng)營性收入的項(xiàng)目打包，減少政府的投入；棚改則是一度因?yàn)楣膭钬泿呕仓孟蚍康禺a(chǎn)化轉(zhuǎn)變，最終在2019年被政策及時糾偏，回到最初的公益性民生工程本質(zhì)，目前已處于收尾階段，逐漸式微。對這幾個名詞的對比只能選擇一個抽象化的靜態(tài)時間切面，從大概念上進(jìn)行粗略的對比。

表二：城市更新、三舊改造、老舊小區(qū)改造、棚改對比列表

本文轉(zhuǎn)載自金融監(jiān)管研究院，作者楊瑾。